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关于信访工作的几点体会和思考

发布时间:2015-04-15 08:58:59


                                 高邑县人民法院 梁立峰

  做为一名既从事信访工作又从事审判工作的法院工作人员,对两者之间的关系,对信访工作的体会和感触颇深,思想认识上也经历了“从吃惊、到同情、到困惑、到思考、到自律”的一个过程,有许多想法和观点想和大家共同探讨。下面我分三个方面说一下我的体会和认识:

    一、信访制度和司法制度的定位和关系

    现行的国务院《信访条例》第2条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”通过对法律规定的解读可以发现,法学意义上的信访力求把信访限定于行政信访的范围,即公民依法向行政机关表达诉求,其受理主体是行政机关,而不包括人民法院、人民检察院等司法机关。从法律实证分析角度而言,《信访条例》之法的渊源为行政法规,其当然只能就行政机关有关受理信访事宜做出规定。从这条规定也可以看出,这里的信访是一种行政性补充救济制度。同当事人的申诉、人民检察院的抗诉以及人民法院的上诉、再审制度是完全不同的救济制度。这也就是为什么说信访是一种司法救济制度之外的行政性补充救济制度理由之所在。

    二、目前信访工作出现的新情况和新特点

    1、近年来,群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增多,信访任务越来越重,要求也越来越高,信访形势异常严峻。尤其是在2013至2014年度,信访工作更是对社会特别对北京的稳定造成了巨大影响。结合自己的工作实际,在这两年的“两会”期间,全国各个单位不仅在北京长期驻有处理信访的人员,家里的工作人员也时刻处于待命状态,不能说天天往北京找人、拉人,但三天两头去一次那是肯定有的。这也是正是文章开头我提到的“困惑”之始,有很多信访案件都是法院正在程序之中的案件,还没有出结果,甚至有的案件才刚刚立案不久,当事人就开始信访,有好多的信访人不使用司法救济途径,却跑向信访寻找解决之道,这不由得引起我的困惑和思考。经过分析,我认为主要有三个原因:一是目前司法领域工作中确实还存在不公正、不合理等腐败现象,老百姓最后一个讲理的地方也变得不讲理了,当事人对司法救济失去了信心;二是部分信访人确实通过信访解决了问题,速度和效率往往比走司法途径来得更快、更直接;三有部分信访人对法律、政策不了解、不理解,存在“两条腿走路”的思想,在通过司法途径解决的同时也利用信访途径解决,甚至有的认为信访部门管着司法部门,认为“机关越大、领导越大,越能解决问题”,只要一找信访部门,司法部门就怕了,问题处理就对自己一方更有利,就更快了。

    2、“信访不信法,访大于法”的“扩散效应”日益严重。奉小闹小解决、大闹大解决,群体信访的数量及规模都呈扩展性,出现了有组织、有计划的“抱团”信访。我认为,造成这种现象一个很重要的原因就是部分无理信访的人员确实从“缠访”“闹访”中得到了“甜头”,具体表现在地方政府为了所谓的信访和维稳压力,对信访案件不分对错,只论“大小”,对闹的“大”的,在重要的时节,比如全国两会,国家重大活动期间,部分满足了信访人的无理要求,有得甚至以对信访人“生活困难补助”为名给信访人发送财物,以换取这些人在“关键时段”的“稳定”。

    3、信访的表现形式呈现“多样化”和“复杂性”的趋势。表现在信访问题上既有历史遗留问题与又有现实问题、既有经济利益诉求又有政治权益诉求;表现在信访方式上既有合法的信访方式又有不合法的“非访”方式、既有多数人的合理诉求又有极少数人的无理取闹、既有群众自发行为又有别有用心的敌对恶势力插手操纵,信访问题呈现出更具复杂“多样化”的状态。

    4、部分信访陷入“缠访、重访怪圈”。出现所谓的“信访老户”,这些信访老户对信访问题或已终结的信访问题以及已被认定为不受理的信访的处置不满,认为“机关越大、领导越大,越能解决问题”,从而多次、甚至数十次的越级上访,陷入“缠访、重访怪圈”。

    三、关于创新信访工作的几点思考

    1、改革现有的信访制度刻不容缓

  信访制度是我国一项特殊的权利救济制度,有其自身丰富的法文化内涵,作为特殊的救济方式曾发挥过独特的历史作用,在一定程度上对于缓和社会矛盾,保障社会稳定起到了积极的作用。随着我国社会发展改革的不断推进,各种社会深层矛盾渐次暴露,弱势群体维护自身权益的意识进一步提高。同时也由于我国相关社会救济制度的不完善,大量群众转而上访,导致现有的信访制度体制内弊端凸现,信访制度的运行出现了重重困难。具体来看主要表现在以下几个方面:一是受理范围不明确,立案具有随意性和偶然性,与司法救济缺乏明确的界限和区别;二缺乏科学的信访终结机制,这也是本文前面提到的目前信访新情况中“缠访、重访怪圈”等非正常信访现象产生的重要原因;三是责任追究机制不力。在此形势下,现行信访制度的存在价值和意义也受到了前所未有的怀疑,有的学者主张强化信访制度,加强信访机构的权力,使之具有调查权、督办权及建议罢免权。有的学者则主张应弱化甚至废除信访制度,认为现行信访制度的许多规定,实际上是直接跟宪法或法律相抵触,出现了行政权代替立法权和司法权的现象。笔者认为,在我国现阶段,法治建设还不够完善,虽然信访制度的确存在着许多问题,但是还没有一种制度能够取代它的功能,因此,信访制度有其存在的价值。信访制度是作为一种过渡性制度和补充性制度而存在的,我们既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段,也不能完全否定信访制度在现阶段的作用。面对目前信访制度体制内弊端及所面临的困难,改革现有的信访制度已刻不容缓。

    2、尽快出台《信访法》,健全信访法律体系,实现信访的程序化、法制化。笔者认为在制定过程中应着重解决以下几个问题:一是明确受理范围。明确信访的受案范围与司法救济途径的界限,尽量不与司法救济途径重复,并做好与司法救济途径的衔接,这样不仅节约行政成本,也有利于提高行政效率;二是严格程序规制。要对信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序,完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制一系列程序作出严格而具体的规定;三是健全信访终结制度。杜绝出现“缠访、重访怪圈”,对确实经过三级程序认定终结的信访事项,如果信访人继续无理上访,扰乱社会秩序的,要建立相关的与之配套的法律程序,明确相应的法律责任。同时也可以从社会救助等角度进行解决,动员社会力量做好息诉罢访工作;四是加强责任追究机制。要明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务,对于违反任何相关规定的工作人员都要依法追究其法律责任;

  3、加大司法制度的改革力度,树立司法权威。在法治社会里,法院判决应该是社会纠纷和争议最为权威的结论,是现代社会解决纠纷和争议的最后手段,是人们寻求安定性与稳定预期的最佳途径。任何一个法治国家都是通过司法机关的审判活动实现其对社会生活的终局性干预,通过法定的诉讼程序来解决、处置社会纠纷。司法的权威从静态上来讲要依靠国家的强制力做保障,从动态上讲要通过司法机关的司法活动来体现。现在信访制度陷入困境的一个重要原因就是司法权威未真正的树立。法庭是定纷止争的场所,是社会正义的最后一道防线,是给老百姓最后一个讲理的地方。司法不公正与司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了。老百姓在不讲理的法庭上受到的冤屈,远比其当初希望法庭给予伸张正义的冤屈大。于是就出现了本文前面所讲的“信访不信法,访大于法”这一信访新情况。但值得欣慰的是,近年来我国司法制度的改革力度逐渐加大,尤其在法院系统,“裁判文书上网”“庭审直播”“司法公开”“阳光司法”等一系列的改革措施正有条不紊的展开,所有这些举措都将使人民群众明白每一个法律程序,打明明白白的官司。

    4、提高公民法律意识,规范公民维权方式。我国现在提出的建立“法治国家”的目标,而这一目标实现的前提就是就是需要每一个公民有与之相适应的法律意识的提高, “当一种具有法治精神的价值观念—公民意识占据主导地位时,人们在遇到纠纷和权利损害的情况下不会有信访情结。” 也就是说当公民法律意识逐渐提高并且占据主导地位时,人们在权益受到侵害时就会倾向于运用法律来维护自身权益,从而减少信访案件的出现。因此,政府必须加大法治宣传教育的力度,提高公众的法律意识,做到信“法”用“法”,逐步规范维权方式,以理性的方式维护自己的合法权益。

    综上所述,笔者认为,在当前社会背景下,信访制度还有其存的价值,现实生活中信访事件的出现、信访问题的积累又促使我们对信访制度进行反思。思考的结果是必须对信访制度进行改革而不是简单地废除。信访制度改革面临的关键问题不是还能不能存在,会不会走向终结,而是还需要加强哪些工作,进行什么样的转变。必须明确信访制度与司法制度在处理纠纷方面的关系仍是“桥归桥,路归路”,即所谓的“诉访分离”,但同时我们也必须清醒的认识到,信访制度改革不仅是要改革制度本身存在的缺陷,而且要与司法制度的改革统一起来,还应该与推进社会主义法治建设和政治体制改革结合起来,形成互相支撑、协同一致的格局。只有当民众不再“信访”而“信法”时,信访制度所面临的问题也就迎刃而解了。

以上仅是自己在工作中的几点体会和思考,不当之处,请广大朋友批评指正。


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